Della “separazione delle carriere” si parla da circa 20 anni. Proposta inizialmente anche da giuristi, magistrati ed esponenti politici di sinistra, la separazione delle carriere è stata approvata definitivamente il 30 ottobre 2025 dal Parlamento a maggioranza di centrodestra.
Poiché si tratta di una riforma costituzionale, e dato che non ha ottenuto la maggioranza dei due terzi nelle quattro votazioni che l’hanno approvata (due alla Camera e due al Senato), il 22-23 marzo si terrà il referendum confermativo. Non è richiesto alcun quorum: qualunque sia il numero dei votanti, il referendum deciderà per il Sì o per il No anche soltanto per un voto.
Ecco che cosa prevede la riforma, in dettaglio, per ogni suo settore d’intervento.
Che cosa è la “separazione delle carriere”
La separazione delle carriere è una cosa molto diversa dalla “separazione delle funzioni”.
Negli ultimi anni sono già state introdotte modifiche normative che hanno progressivamente ridotto al minimo i passaggi dalla funzione di giudice a quella di Pubblico ministero, e viceversa. L’ultima riforma del ministro Marta Cartabia (nel giugno 2022, sotto il governo di Mario Draghi), ha stabilito che un Pm o un giudice possa cambiare funzione una sola volta nella vita; prima del 2022 il “tetto” era di 4 volte.
Ma non è questo l’oggetto della riforma. La separazione delle carriere ha effetti molto più profondi della separazione delle funzioni: crea infatti un sistema in base al quale i giudici e i Pm avranno percorsi formativi e professionali totalmente distinti tra loro, perché questi percorsi saranno governati da due diversi organi costituzionali.
Finora, infatti, Pm e giudici hanno fatto parte di un unico ordine, la “magistratura ordinaria”, e tutto ciò che riguarda le loro carriere – cioè la formazione, le assegnazioni dei ruoli e dei posti, i trasferimenti, gli incarichi esterni, le valutazioni di professionalità, le promozioni, i procedimenti disciplinari, e perfino le sanzioni – è sempre stato governato e deciso da un solo Consiglio superiore della magistratura (il CSM).
La degenerazione causata dalle correnti
Negli ultimi decenni, però, si è prodotta una grave degenerazione del sistema, causata dalle correnti in cui si divide la magistratura – oggi sono cinque – che negli ultimi decenni sono sempre più diventate simili a piccoli partiti e si spartiscono potere e seggi sia nel CSM, sia nell’Associazione nazionale della magistratura (l’ANM), che è il “sindacato” della categoria.
Le correnti della magistratura hanno accresciuto a dismisura il loro potere soprattutto nel CSM, dove hanno creato un sistema opaco di scambi sulle promozioni e sull’attribuzione degli incarichi più rilevanti, e perfino sui procedimenti disciplinari.
Questo ha trasformato il CSM in una specie di “mercato”: accade che le correnti organizzino “pacchetti” di nomine ai vertici degli uffici giudiziari più o meno importanti, poi la corrente A si accorda con la corrente B, o C, e a quel punto “passano” soltanto i candidati designati.
Lo stesso accade per le sanzioni disciplinari; anche qui basta un accordo sottobanco tra due correnti. E la statistica è consolidata: la stragrande maggioranza dei magistrati sottoposti a un procedimento viene “salvata” da un’archiviazione, e le poche sanzioni sono estremamente ridotte.
I difetti del sistema attuale
Il risultato è che si è creato un sistema – emerso pubblicamente nel maggio 2019 grazie allo scandalo legato alle chat rinvenute sul cellulare di Luca Palamara, all’epoca (e da molti anni) leader di una delle correnti, Magistratura Indipendente – nel quale fare carriera, per un magistrato non iscritto a una corrente, è praticamente impossibile.
Questo sistema mortifica la crescita professionale di un numero elevato di magistrati di qualità (quasi sempre quelli meno ideologizzati), che non possono accedere a ruoli di livello. Ed è la leva che accentua la politicizzazione di parte della magistratura.
Il sistema ha effetti anche più gravi sull’attività giurisdizionale, perché fare parte di una corrente espone il giudice o il Pm all’obbligo di rispettare indebiti vincoli di fedeltà alla corrente cui appartiene. I sostenitori della riforma (e del Sì al referendum) sono convinti che se si toglie potere alle correnti, privandole del controllo sulle carriere di Pm e giudici nel CSM, anche questo grave rischio sarà attenuato.
Oggi, in effetti, i collegamenti di corrente e tra correnti accrescono le possibilità di rapporti anomali tra i giudici e i Pm. C’è anche un dato statistico allarmante, che riguarda le indagini preliminari: le richieste del Pm (arresti, intercettazioni, sequestri…) vengono accolte senza troppi problemi dai giudici per le indagini preliminari (i Gip): questo avviene, mediamente dal 95 a oltre il 99, a seconda del tipo di richiesta (intercettazioni al top, con il 99,5%)
Ma il problema è presente anche nei processi. Lo sa bene chiunque sia stato imputato. Il primo pensiero che passa per la testa di chi si siede alla sbarra dell’accusa in un’aula di giustizia è: il Pm e il giudice saranno d’accordo tra loro? C’è un rapporto che li lega?
Il sistema attuale, in realtà, mette a rischio perfino la correttezza delle sentenze. Nel 2017, a Milano, un magistrato denunciò, in un’intervista anonima con Panorama, che una corrente aveva fatto pressioni su un “suo” giudice (un suo aderente, insomma) perché questi «adeguasse» alle richieste del Pm di un’altra corrente la decisione che avrebbe dovuto prendere in un processo: questo era accaduto soltanto perché, nel CSM, i voti della corrente del Pm erano necessari alla corrente del giudice per piazzare un candidato in una certa importante Procura. Non è dato sapere con esattezza quale sia stato il verdetto del giudice sottoposto alle pressioni della sua corrente, ma non è improbabile che le abbia accettate: chi si ribella alle correnti, di solito, rischia di trarne inevitabili svantaggi per la carriera.
Il sistema oggi e dopo la riforma
L’attuale CSM, che si è insediato nel gennaio 2023 e scadrà nel gennaio 2027 (e soltanto a quel punto, se il referendum passerà, scatteranno le nuove regole della riforma Nordio) è formato da 33 membri:
- 3 membri lo sono di diritto: il capo dello Stato, che è automaticamente presidente anche del CSM, più il primo presidente della Corte di Cassazione e il procuratore generale della Cassazione;
- 20 membri sono magistrati, eletti dall’intera categoria sulla base di liste concorrenti, formate dalle diverse correnti della magistratura, e vengono detti “membri togati”;
- 10 membri sono eletti dal Parlamento tra docenti universitari in materie giuridiche o avvocati con almeno 15 anni di esercizio della professione, e questi sono i “membri laici”.
La riforma modifica in profondità questo sistema, creando due CSM separati e distinti:
1) il Consiglio superiore della magistratura giudicante, competente per i giudici;
2) il Consiglio superiore della magistratura requirente, competente per i Pm.
Questi due nuovi CSM avranno la medesima composizione (33 membri) e la medesima durata (4 anni) dell’attuale CSM.
Quindi ne faranno ancora parte tre membri di diritto e saranno ancora presieduti dal presidente della Repubblica.
Esattamente come oggi, i due CSM separati saranno anche composti per un terzo da membri “laici” e per due terzi da membri “togati”. Ci sarà però una differenza sostanziale per la componente dei magistrati, perché nel primo dei due CSM saranno presenti solo giudici, e nell’altro solo Pm.
L’indipendenza della magistratura
Uno dei principali difetti rimproverati alla riforma riguarda l’indipendenza della magistratura, oggi garantita dall’articolo 104 della nostra Costituzione, il cui primo comma recita: «La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere».
Gli avversari della riforma, a partire dall’ANM, sostengono che il governo intenderebbe porre la magistratura sotto il suo controllo. Va detto, peraltro, che il primo paragrafo dell’art. 104 non cambia senso. La nuova versione contiene solo un’aggiunta: «La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, ed è composta dai magistrati della carriera giudicante e della carriera requirente».
Questo nuovo testo, insomma, non pare indebolire l’indipendenza e l’autonomia dei magistrati: la rafforza, semmai, perché – specificando la doppia categorizzazione – rende impossibile qualsiasi legge ordinaria che in futuro si ponga l’obiettivo di regolare l’attività anche soltanto dei Pm o dei giudici. Per arrivare al risultato denunciato dai sostenitori del No al referendum, insomma, servirebbe comunque una nuova riforma costituzionale.
Il sorteggio per i due nuovi CSM
Una seconda parte fondamentale della riforma riguarda il sistema elettorale dei due nuovi CSM, che per la prima volta nella storia si baserà sul sorteggio.
La riforma stabilisce che i membri “laici” saranno estratti a sorte da un elenco di docenti universitari di materie giuridiche e di avvocati con esperienza di almeno 15 anni: a stilare questo elenco (non si sa ancora quanto lungo) sarà il prossimo Parlamento in seduta comune, che dovrà approvarlo entro sei mesi dal suo insediamento.
Quanto ai membri “togati”, la riforma stabilisce che «entro un anno dall’entrata in vigore della riforma» il Parlamento dovrà promulgare norme attuative, che stabiliranno come si comporrà il “paniere” da cui giudici e Pm (circa 9.000 in totale) saranno estratti a sorte per entrare nei rispettivi due nuovi CSM.
L’Alta corte disciplinare
La riforma introduce anche un nuovo strumento, l’Alta corte disciplinare, cui viene attribuito il compito – che oggi spetta a una commissione dell’attuale CSM, governata dai membri “togati” – d’indagare e sanzionare i comportamenti illeciti dei magistrati. L’Alta corte sarà competente su tutti i magistrati: sia i Pm, sia i giudici.
L’Alta corte sarà composta da 15 membri:
- 3 dovranno essere nominati dal presidente della Repubblica tra docenti universitari e avvocati con almeno 20 anni di esercizio;
- 3 saranno estratti a sorte da un elenco di soggetti con i medesimi requisiti, che il Parlamento sceglierà entro sei mesi dall’insediamento;
- 6 giudici e 3 Pm saranno estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie, in questo caso con almeno 20 anni di servizio: questo significa, quindi, che all’interno dell’Alta corte i magistrati saranno la maggioranza assoluta (saranno 9 in tutto, contro 6 “laici”) e che tra loro i giudici saranno maggioranza relativa.
- Il presidente dell’Alta corte sarà nominato tra i membri nominati dal Presidente della Repubblica o dal Parlamento.
Gli obiettivi della riforma
Gli obiettivi della riforma sono soprattutto tre:
- I due CSM distinti hanno lo scopo di separare del tutto le carriere tra Pm e giudici, impedendo collegamenti e contatti indebiti tra di loro e tra le rispettive correnti, accrescendo (e rendendo molto più concreta e fattiva) l’indipendenza e la “terzietà” del giudice.
- Il sistema del sorteggio dei membri “togati” è un passaggio cruciale, perché – dopo un’inutile serie di tentativi di riformare il sistema elettorale del CSM – oggi viene ritenuto l’unico sistema in grado di contrastare lo strapotere delle correnti di cui fanno parte i magistrati.
- L’Alta corte disciplinare dovrebbe rendere più trasparenti ed efficaci le azioni disciplinari. In base ai dati ufficiali del ministero della Giustizia, oggi quasi il 97% dei procedimenti aperti contro magistrati viene archiviato prima ancora di essere dibattuto. Nel 2023 il CSM, su 1.854 segnalazioni, ne ha trattate appena 68 (il 3,6%). I risultati: 27 assoluzioni per “non luogo a procedere”, 6 assoluzioni per “non doversi procedere”, 20 assoluzioni piene e 15 condanne (lo 0,8% del totale).