La legislazione europea è diventata una macchina ipertrofica e difficile da governare proprio mentre il mondo corre verso una nuova fase di competizione economica e tecnologica tra Occidente e Cina. A ricordarlo, con una serie di numeri che fanno impressione, è uno studio di Epicenter, rete di dodici think tank europei di cui fa parte l’italiano Istituto Bruno Leoni, che ha radiografato le direttive approvate negli ultimi anni dal Parlamento europeo.
Ue, la fabbrica della burocrazia
Dal Trattato di Maastricht a oggi l’insieme di diritti e obblighi che compongono il diritto dell’Unione è cresciuto di oltre il 700 per cento, trasformando Bruxelles in una gigantesca fabbrica di norme che regolano ogni aspetto della vita economica e sociale del continente. Il paradosso è che questa espansione è proseguita proprio mentre le istituzioni promettevano il contrario, cioè una «better regulation» fatta di leggi più leggere, chiare, proporzionate e facili da applicare. Sotto la Commissione von der Leyen, per esempio, il numero degli atti legislativi è aumentato di circa il 14 per cento, nonostante gli impegni solenni a semplificare e ridurre il carico regolatorio su imprese e cittadini.
Il principio della «migliore regolamentazione» nasce negli anni Novanta come risposta a un’Europa percepita già allora come troppo burocratica, con l’obiettivo di garantire norme necessarie, basate su dati concreti, trasparenti e comprensibili. Tre decenni dopo, la distanza tra teoria e pratica resta enorme: la legislazione si è ampliata a dismisura, la sua qualità formale non sempre accompagna la quantità, e la percezione, soprattutto nel mondo produttivo, è che Bruxelles sia diventata più un ostacolo che un alleato nella competizione globale.
Per capire quanto la macchina normativa sia diventata complessa basta guardare alle dimensioni dei testi. Secondo lo studio di Epicenter, molte direttive superano le trentamila parole, con una lunghezza media delle frasi di quasi 39 parole: per un non esperto servono tra quattro e sei ore di lettura concentrata per affrontare un singolo atto legislativo. In media, ogni atto copre oltre 24 pagine e contiene quasi 12 articoli, ma la lunghezza varia molto a seconda del settore, con i dossier sull’energia e sulla politica estera e di sicurezza comune che risultano tra i più voluminosi.
Leggi sempre più lunghe e complesse
Il confronto con le linee guida britanniche della campagna «Plain English» è impietoso: a Londra si raccomanda una lunghezza media delle frasi non superiore a venti parole per garantire chiarezza e accessibilità nei documenti pubblici, mentre i testi europei viaggiano a una media di 38,6 parole per frase e circa 250 caratteri, quasi il doppio del limite considerato ragionevole. In altre parole, l’Europa legifera con una lingua densa, formale, pensata per essere giuridicamente precisa ma lontana dai principi del linguaggio semplice che dovrebbero aiutare imprese, amministrazioni locali e cittadini a capire che cosa sia effettivamente obbligatorio fare.
La fotografia di Epicenter non si ferma alla forma, ma entra nelle procedure che dovrebbero garantire la qualità delle leggi europee. Il dato forse più clamoroso è che solo il 6,6 per cento delle direttive esaminate tra il 2022 e il 2024 includeva una vera tabella di marcia iniziale, cioè un documento di pianificazione che chiarisce fin dall’inizio obiettivi, opzioni e impatti attesi. Meno della metà, il 42,6 per cento, era accompagnata da una valutazione di impatto iniziale, riducendo così lo spazio per il coinvolgimento strutturato delle parti interessate già nella fase preparatoria.
Anche quando le valutazioni di impatto vengono fatte, la loro copertura resta disomogenea. Gli effetti territoriali, per esempio, sono valutati soltanto nel 36,1 per cento dei casi, risultando la dimensione più trascurata, mentre soglie significative di omissione riguardano gli impatti ambientali, quelli sulle piccole e medie imprese, la competitività e i costi finanziari e amministrativi, che restano fuori dalle analisi in oltre la metà dei fascicoli. Solo il 19,7 per cento delle proposte legislative include una dichiarazione finanziaria e appena il 23 per cento è accompagnato da un piano di attuazione vero e proprio, con tempi, responsabilità e fonti dei dati per il monitoraggio.
Il caos del recepimento nazionale
La complessità non si esaurisce a Bruxelles, ma si amplifica quando le direttive devono essere recepite a livello nazionale, trasformandosi in leggi e regolamenti degli Stati membri. Anche qui i numeri sono rivelatori: solo il 44,3 per cento delle direttive analizzate ha rispettato le scadenze fissate, mentre in media appena 12 Stati membri su 27 hanno adottato almeno una misura di recepimento nei tempi previsti. La conseguenza è un mosaico normativo disomogeneo, in cui imprese che operano su scala europea si trovano a confrontarsi con 27 modi diversi di tradurre e applicare la stessa direttiva.
Epicenter suggerisce di rafforzare la disciplina di recepimento per evitare che il diritto europeo si trasformi in una costellazione di interpretazioni nazionali divergenti. Senza questi correttivi, la promessa del mercato unico rischia di restare incompiuta, mentre la concorrenza globale non aspetta che l’Europa risolva i propri problemi di coordinamento interno.
Con filiere industriali da riconfigurare, transizione energetica ed ecologica da finanziare e rivoluzione digitale in pieno corso, la complessità normativa non è più soltanto una questione per addetti ai lavori, ma un fattore competitivo. Le imprese europee continuano a percepire la regolazione come un freno alla crescita in misura maggiore rispetto alle loro controparti statunitensi, e il confronto con Cina e Stati Uniti è impietoso proprio nei campi in cui la Ue vorrebbe primeggiare: green economy, intelligenza artificiale, tecnologie strategiche e difesa.
In questi settori, la velocità delle decisioni, la chiarezza delle regole e la prevedibilità del quadro di riferimento valgono almeno quanto gli incentivi fiscali e i fondi pubblici. Una regolazione troppo estesa, scritta in modo opaco e accompagnata da scarse valutazioni di impatto rischia di generare incertezza, rinvii negli investimenti e una cronica difficoltà nel trasformare le grandi strategie (dal Green Deal al piano industriale per le tecnologie critiche) in cantieri reali.
Come semplificare la burocrazia Ue
Per correggere la rotta, Epicenter mette sul tavolo una serie di raccomandazioni che, se prese alla lettera, disegnano una piccola rivoluzione silenziosa nel modo in cui l’Europa fa le leggi. La prima è rendere obbligatoria la pianificazione anticipata: ogni iniziativa legislativa dovrebbe avere una tabella di marcia e una valutazione di impatto iniziale, pubblicate fin dal lancio per chiarire obiettivi, opzioni e basi dati, limitando così deviazioni a metà percorso. La seconda è standardizzare i contenuti minimi delle valutazioni di impatto, imponendo che eventuali omissioni – per esempio sugli impatti territoriali o sulle pmi – siano motivate in modo esplicito e sottoposte al vaglio del Regulatory Scrutiny Board.
Un altro tassello chiave riguarda le consultazioni con cittadini e stakeholder, che dovrebbero diventare una pratica sistematica e non un adempimento formale, con tempi adeguati e risposte chiare da parte della Commissione. Infine, Epicenter suggerisce di chiarire sempre gli effetti fiscali delle nuove norme e di prevedere un piano di attuazione per ogni atto, completo di tappe intermedie, responsabili e modalità di monitoraggio, magari accompagnato da clausole di scadenza e revisioni periodiche per evitare che le leggi restino in vigore per inerzia.
Non si tratta solo di procedure: anche la lingua delle leggi, sottolinea Epicenter, andrebbe ripensata come strumento di competitività. Ridurre la lunghezza media delle frasi, scoraggiare paragrafi composti da un’unica frase interminabile, limitare le clausole annidate e fornire un supporto editoriale più forte alle direzioni generali della Commissione significherebbe tagliare i costi di interpretazione per imprese e amministrazioni nazionali. Testi più chiari migliorano la conformità, riducono il rischio di contenziosi e rendono più veloce l’implementazione, in un contesto in cui il tempo – soprattutto nelle tecnologie emergenti – è diventato una risorsa scarsa.
Per un’Europa che vuole restare protagonista nella grande trasformazione economica globale, il tema non è avere più o meno regole in astratto, ma avere regole migliori, comprensibili e applicabili con tempi certi. La sfida, sintetizzata dalle analisi di Epicenter, è passare da una cultura della produzione normativa a una cultura della qualità normativa, in cui ogni nuova direttiva sia misurata non solo per quello che dichiara di voler fare, ma per l’impatto concreto che produce sulla capacità dell’Europa di competere con Stati Uniti e Cina.